Ciudadanía y globalización: el caso de la Unión Europea

Jordi Borja

La ciudadanía es un concepto forjado inicialmente en la ciudad. Corresponde al estatuto de los hombres y mujeres libres ("el aire de la ciudad nos hace libres"). Este estatuto, conjunto de derechos y deberes, se realizaba mediante las instituciones de representación y gobierno en el ámbito local. Los Ayuntamientos, las "communes" o los "burgos", con su asamblea elegida y el control que ejercía ésta sobre el gobierno de la ciudad son el precedente de la democracia política europea y americana. El ciudadano era el habitante de "derecho" de la ciudad. Aun hoy en España se distingue la población de "derecho" de la población de "hecho" en cada municipio.

Pero el concepto actual de ciudadano está ligado a la constitución del Estado moderno. Es el Estado el que vincula ciudadanía con nacionalidad. El ciudadano es el sujeto político. El poseedor de un estatuto que le confiere, además de derechos civiles y sociales, los derechos de participación política. Se es ciudadano de un país, no de una ciudad. Se es ciudadano porque se posee una nacionalidad, regulada por un Estado y solamente vale este estatuto en el ámbito de ese Estado.

En la actualidad este concepto de ciudadanía no parece suficiente para integrar las nuevas demandas democráticas. Porque precisamente el concepto de ciudadano se refiere a una realidad dinámica. La ciudadanía se ha ido ampliando como resultado del desarrollo social y civil del Estado democrático. El estatuto de ciudadano en la segunda mitad del siglo XX es a la vez resultado del progreso civil (extensión hacia las mujeres y los jóvenes), social (Estado del Bienestar) y político (mecanismos de participación y representación más amplios y eficientes).

Pero parece evidente que este progreso ha entrado en crisis. Por una parte, en el ámbito del Estado-nación se produce la dificultad de mantener el Estado del Bienestar o de completarlo si existe sólo a medias. Se constata la falta de credibilidad y de capacidad de representación de los partidos políticos, la burocratización de las instituciones públicas, la multiplicación de las exclusiones. Por otra parte se crean nuevas uniones políticas y económicas supraestatales, más o menos intergubernamentales, la globalización económica genera situaciones asimétricas en la conflictividad social, que deviene poco productora de ciudadanía en tanto que la revolución informacional induce procesos dualizadores de los "in" y los "out".

En consecuencia, en la medida que la ciudadanía es para la gente lo que la democracia es para la organización política, no es posible separar progreso democrático de desarrollo de la ciudadanía, el cual tiene dos frentes abiertos.
El marco estatal en el que hay que defender los derechos adquiridos, ampliarlos a nuevos ámbitos y extenderlos al conjunto de la población. Y el marco supraestatal, en el cual hay que definir nuevas dimensiones de la ciudadanía, tanto por lo que se refiere a las uniones políticas y económicas "regionales" como al sistema económico e informacional mundial. El funcionamiento del sistema financiero, la Organización mundial del comercio y el Acuerdo multilateral de las inversiones son ejemplos de una mundialización sin democracia. Como lo son el mundo de las telecomunicaciones y el de las alianzas político-militares. En tanto que la inmensa mayoría de la humanidad tiene derechos restringidos para circular, informarse o trabajar. Y posibilidades cuasi nulas de controlar, estar representado o participar en los procesos característicos de la globalización.

En este artículo no nos referimos al conjunto de cuestiones planteadas en esta Introducción, sino únicamente al devenir de la ciudadanía en el marco de la Unión Europea. Aunque sean un ámbito y una perspectiva parciales, tienen la doble ventaja de referirse al "montaje" supraestatal posiblemente más desarrollado y permiten, en consecuencia, avanzar propuestas relativas a una ciudadanía supranacional, o, mejor dicho, a la dimensión supranacional de la ciudadanía, sin que estas propuestas sean utópicas.
Por otra parte el marco europeo es aquel en el que se manifiesta con más claridad una de las aparentes paradojas de la globalización: la importancia adquirida nuevamente por lo local tanto desde su dimensión institucional, como desde la sociedad civil.

Las ciudades no tienen competencia para transformar la ciudadanía, ligada al Estado y a la nacionalidad, y ahora también a la Unión Europea. No obstante, existen tres razones que justifican su implicación en el proceso de configuración de la ciudadanía europea:
Una razón histórica: la ciudad europea se encuentra en el origen de nuestra cultura política, democrática, de una concepción igualitaria de sus habitantes, del derecho como base de la autoridad y de la coexistencia de la sociedad como comunidad de hombres y mujeres libres.
Una razón social: la ciudadanía europea se concreta en un conjunto de derechos cívicos y sociales, que requieren instituciones y políticas públicas que las materialicen y las hagan realidad en la proximidad y, por tanto, en las ciudades y las regiones.

Una razón política: las autoridades locales, doblemente legitimadas por su representatividad política y por su proximidad con las problemáticas sociales, culturales y con los ciudadanos en particular, son más capaces y sensibles para contemplar el conjunto de derechos y de deberes que podrían formar parte de un concepto ambicioso de ciudadanía europea.

¿Qué es la ciudadanía?

En la década de los noventa se ha puesto de actualidad un viejo y nuevo concepto como es el de "ciudadanía". ¿Qué razones explican la sorprendente actualidad de dicho concepto?
Sin duda son varias las razones que probablemente se podrían presentar para explicar este fenómeno. Sin embargo, una parece constituir el elemento fundamental entorno a la que giran las demás: la necesidad, en las sociedades postindustriales, de generar entre sus miembros un tipo de "identidad" en la que se reconozcan y que les haga sentirse pertenecientes a ellas, porqué este tipo de sociedades muestran claramente síntomas de un déficit de adhesión por parte de los ciudadanos al conjunto de la comunidad, y sin ésta adhesión resulta imposible responder conjuntamente a los retos que a todos se plantean.

Entre las distintas posiciones de debate de las últimas décadas (liberales vs. comunitarios, universalistas vs. contextualistas...) surge, entre la teoría y la práctica, una tercera opción, que es la del concepto de ciudadanía.
En principio parece claro que la realidad de la ciudadanía, el hecho de saberse y sentirse ciudadano de una comunidad, puede motivar a los individuos a trabajar por ella.
Así, podemos ver que en el concepto de ciudadanía se encuentran dos cuestiones clave: un aspecto racional, según el cuál una sociedad debe ser justa para que sus miembros perciban su legitimidad, y un aspecto de sentimiento en tanto que la ciudadanía refuerza los lazos de pertenencia, de identidad.

Parece pues, que la racionalidad de la justicia y el sentimiento de pertenencia a una comunidad concreta deben ir unidos si queremos asegurar ciudadanos plenos y a la vez una democracia sostenible.
De acuerdo con lo expuesto, la ciudadanía es un concepto mediador porque integra exigencias de justicia (derechos y deberes) a la vez que hace referencia a los que son miembros de la comunidad. Sin embargo la ciudadanía es un concepto complejo que abarca diversos aspectos. Podríamos acordar varias dimensiones: la ciudadanía política, la ciudadanía social, ciudadanía cívica, ciudadanía intercultural, etc.

Ciudadanía política

La ciudadanía es, en primer lugar, una "relación política" entre un individuo y una comunidad política, en virtud de la cual es miembro de pleno derecho de esa comunidad y le debe lealtad mientras disfruta de ella. En la actualidad, la ciudadanía supone un estatuto jurídico que atribuye un conjunto de derechos políticos, civiles y sociales a los sujetos que la disfrutan, ya sea por nacimiento o por la adquisición posterior de esta ciudadanía. Así, la ciudadanía permite ejecutar, al menos teóricamente, el conjunto de roles sociales que permiten a los "ciudadanos" intervenir en los asuntos públicos (votar o ser elegido, participar en organizaciones políticas y sociales, ejercer plenamente las libertades y los derechos reconocidos por la ley).

La ciudadanía se basa, por un lado, en un atributo que reconoce o concede el Estado. Por otro, parte dl supuesto que los ciudadanos comparten unos valores y una pautas de comportamiento que permiten la convivencia entre ellos y les dota de una identidad colectiva específica.
Este concepto de ciudadanía se ha forjado entre el siglo XVIII y XX mediante un proceso acumulativo. En una primera etapa, los ciudadanos son aquellos a los que se les reconoce un conjunto de derechos y libertades individuales, de naturaleza civil (especialmente de carácter económico).

En el siglo XIX la ciudadanía adquirió un carácter predominantemente político. Los ciudadanos eran aquellos que gozaban de la plenitud de derechos políticos.
La construcción de la ciudadanía por lo tanto ha sido un proceso vinculado a la consolidación del denominado Estado-nación y al progresivo establecimiento, en este marco, de la democracia representativa.
Derechos sociales, de las mujeres y culturales

En el siglo XX la ciudadanía ha adquirido un nuevo contenido: el social. Ser ciudadano hoy es tener derecho a recibir educación y asistencia, prestaciones sociales diversas, servicios públicos subvencionados, salario reglamentario, protección laboral, etc. En suma, los podemos llamar como derechos humanos, económicos, sociales y culturales.
La ciudadanía moderna es también un resultado del desarrollo económico y social del siglo XX que ha configurado el Estado del Bienestar.

Hasta aquí hemos visto la dimensión política y social de la ciudadanía, el ser humano no sólo es sujeto de derechos de las dos primeras generaciones (ciudadanía política y social). Es sobre todo miembro de la sociedad civil, parte de un conjunto de asociaciones no políticas ni económicas, esenciales para su socialización y para el cotidiano desarrollo de su vida. Ciertamente, la importancia de la sociedad civil no es poca, sobre todo si tenemos bien presente que el conjunto de procesos constitutivos de la ciudadanía no ha sido automático, derivado de un progreso moral ineludible, o del desarrollo inercial en las instituciones públicas, o un efecto milagroso del mercado. La construcción de la ciudadanía ha sido el resultado de múltiples conflictos. De conflictos sociales, de confrontaciones de valores, de enfrentamientos políticos. Y también de conflictos entre las propias instituciones del Estado.

Sobre la ciudadanía, hoy

Hoy, la ciudadanía se enfrenta a un doble desafío. Por una parte, hay factores que ponen en cuestión los contenidos de la ciudadanía adquirida. Por otra, nuevos fenómenos plantean la necesidad de ampliar los contenidos y renovar el concepto de ciudadanía.
Entre los factores que cuestionan la ciudadanía los más importantes son los que resultan de la crisis de los Estados del Bienestar y del aumento persistente del desempleo. En los países europeos una parte de la población (que tiende a crecer) pierde progresivamente sus atributos ciudadanos: no vota, no tiene trabajo, vive en zonas marginales, se siente excluida de las instituciones, no está conectada con el progreso de las redes de comunicación: está "fuera", que es peor que estar abajo.

Esta situación se agrava porque entre los ciudadanos con posibilidad de ejercer "sus derechos", el temor a quedar fuera les estimula los comportamientos corporativos e insolidarios; la intolerancia y la xenofobia.
A lo dicho hay que añadir que una parte significativa de la población no pierde la ciudadanía porque nunca la ha tenido: son los extranjeros. Muchos ilegales (total o parcialmente, por ejemplo los que pueden residir, pero no trabajar). Otros legales, pero con derechos limitados.
Entre los factores que inciden a una ampliación del concepto de ciudadanía cabe citar:
La necesidad de regular derechos "universales" que garanticen a la población la protección del medio ambiente, el acceso a las nuevas tecnologías de comunicación y la posibilidad de utilizar los "servicios de interés general", pero de gestión privada.

La redefinición "femenina" del concepto de ciudadanía, pues subsisten en importantes factores de desigualdad jurídica, social, política y cultural entre los géneros (por ejemplo derechos económicos, de acceso a determinadas instituciones, etc.)
La expansión de la ciudadanía a los "no nacionales" (es decir "no comunitarios"), bien a través del acceso a la nacionalidad, de la multinacionalidad o de la separación entre ciudadanía y nacionalidad.
La identidad cultural como componente de la ciudadanía. El derecho a la lengua y a la cultura propias del grupo o de la comunidad de origen, sean de base territorial o étnica, al patrimonio histórico y a la memoria colectiva, a la educación y a los medios de comunicación propios, a constituir asociaciones y a participar colectivamente en la vida política. Es hoy una contraparte ciudadana a la globalización.
El derecho a la ciudad. La suburbanización, el deterioro de zonas urbanas, la exclusión, niegan hoy derechos básicos ciudadanos: la integración económica, la participación política, la socialización cultural, la seguridad personal, el acceso al empleo, la movilidad y el reconocimiento por parte de los otros. La ciudad incluye viviendas y servicios, pero es mucho más.

La necesidad de la ciudadanía europea

Se ha enfatizado tanto la importancia, incluso la urgencia, de formalizar la ciudadanía europea que parece casi innecesario argumentar al respecto.
Resumamos de todas formas algunos de los principales argumentos en favor de dotar de formalización eficiente y de contenido material a una "ciudadanía europea" que hoy es más deseo que realidad.
Ante todo el desfase entre el nivel de integración económica y el de integración política reduce considerablemente el grado de legitimidad y, por lo tanto, de eficacia de los acuerdo, las normas y las decisiones de los órganos comunitarios.
El tan citado déficit democrático, o la débil representatividad de las instituciones europeas agrava el problema de la legitimidad y establece una distancia casi insalvable entre los ciudadanos de cada país de la Unión Europea y la Unión Europea.

Por descontado que si la representatividad falla, la dimensión participativa de la democracia es prácticamente inexistente. Excepto los referéndum nacionales (en algunos países) los momentos de debate y de información, de movilización social, sobre la construcción europea, han sido rarísimos.
La casi inexistencia de un espacio comunicacional europeo, la reducción a minorías (importantes, pero minorías) del espacio cultural y educativo y la diversidad ling¸ística acelera la dificultad para construir una identidad sociocultural europea.

Falta un proyecto político-ideológico movilizador y legitimador y unos referentes institucionales y jurídicos, algo así como supraconstitucionales, que proporcionen el ámbito de desarrollo de la ciudadanía europea.
La dimensión social de la ciudadanía europea no puede quedar por debajo de los contenidos ya adquiridos en cada país. No solo debe homologarse por arriba sino añadir un plus social para que la UE sea aceptable para el conjunto de los europeos.

No es posible mantener por mucho tiempo una distinción política y jurídica entre "nacionales", "extranjeros comunitarios" y extranjeros no comunitarios (residentes que a su vez se dividen entre legales e ilegales). Los valores "universales" constitutivos de la cultura política europea exigen la igualdad política, jurídica y social de todos los residentes reales.
El Tratado de la UE (Maastricht 1993, a partir de ahora TUE) establece una base político-legal de "ciudadanía europea". Pero entendida únicamente como un complemento de la nacionalidad. Es decir solamente son "ciudadanos europeos" los nacionales de un Estado de la UE. Y la ciudadanía consiste en que obtienen algunos de los derechos en el conjunto de los Estados de la UE, que eran exclusivos de los "nacionales".

¿Existen las bases politico-legales de la ciudadanía europea?

La ciudadanía europea formal hoy consiste en:
Derecho a circular, residir y trabajar en cualquier país de la UE. En la práctica es un derecho limitado por el rol del Consejo Europeo y las legislaciones nacionales, que imponen condiciones de seguros sociales, disponibilidad de recursos económicos, titulación profesional, etc.
Derecho a votar y a ser elegido en las elecciones locales y en las elecciones al Parlamento Europeo. Una disposición importante, pero por ahora poco efectiva. En el Parlamento Europeo es excepcional la presencia de un diputado elegido en un país distinto al suyo (ahora hay un holandés residente en Alemania). En cuanto a las elecciones locales lo menos que puede decirse es que los gobiernos nacionales no han sido muy diligentes en tomar las medidas para hacer efectivo este derecho y cuando lo han hecho han impuesto restricciones (por ejemplo en Francia los extranjeros comunitarios pueden ser concejales pero no ocupar cargos ejecutivos, ni de Alcalde, ni de Teniente de Alcalde o "adjoint").
Derecho de petición. Acceso al mediador europeo. Procedimientos poco conocidos y utilizados actualmente.
Reconocimiento y homologación de la participación política. Se establece la posibilidad de una regulación uniforme de las elecciones parlamentarias europeas (actualmente competencia exclusiva de los Estados), así como el reconocimiento de los partidos políticos de ámbito europeo (o superestructuras de coordinación de las cúpulas o de formación de grupos en el Parlamento Europeo).

Por último, se abre una puerta a la extensión de la ciudadanía europea por medio de acuerdos unánimes del Consejo Europeo, según propuesta de la Comisión y previo Informe del Parlamento Europeo. El Consejo Europeo (formado por los representantes de los gobierno nacionales) hasta ahora es la institución europea menos proclive al desarrollo de la ciudadanía (recuérdese que no aceptó la propuesta española, más ambiciosa, de 1990 ni de la comisión, de 1991, que se inspiraba y reducía la anterior). El Tratado de Amsterdam refuerza algunos de los derechos individuales con nuevas disposiciones:

Derechos fundamentales: "La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales, así como del Estado de Derecho". Desde ahora, los ciudadanos europeos pueden recurrir ante el Tribunal de Justicia, en Luxemburgo, los actos de las instituciones que consideren contrarios a los derechos fundamentales. Si el Consejo Europeo constata la existencia "de una violación grave y continuada" de dichos principios por parte de un Estado miembro, puede sancionarlo con la suspensión de algunos de sus derechos, derecho de voto inclusive. Del mismo modo, la UE puede adoptar medidas necesarias para combatir "cualquier discriminación basada en razones de sexo, raza, origen étnico, religioso y creencias, discapacidad, edad u orientación sexual".

Derechos de los consumidores: "Con el fin de promover los intereses de los consumidores y un nivel elevado de protección de los mismos, la Comunidad contribuye a la protección de la salud, de la seguridad y de los intereses económicos de los consumidores". También garantizará un nivel elevado de protección de la salud humana en la definición y en la aplicación de todas las políticas y actividades de la Comunidad".

Derecho a la información: "Cualquier ciudadano de la Unión y cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su sede en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos procedentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión", sin perjuicio de los principios y condiciones que rigen este derecho. Cuando actúa en calidad de legislador, el Consejo también hace públicos los resultados de las votaciones y las explicaciones de voto. En resumen, por ahora la base político-jurídica de la ciudadanía europea es muy débil.

El Estado-nación, cuestionado

Hasta ahora el Estado (el Estado-nación) tenía (tiene) el monopolio de la definición de la ciudadanía. Sin embargo, el Estado-nación sufre hoy un triple cuestionamiento.
En primer lugar, la globalización económica y la revolución informacional ha reducido considerablemente los márgenes de las políticas económico-sociales públicas.
En segundo lugar, los Estados tienden a integrar una unión política y económica, que asume una parte de las competencias estatales. La Unión Europea es el caso más avanzado.
En tercer lugar, dentro de los Estados se producen procesos de diferenciación y de fractura, que afectan no sólo a la sociedad civil sino también a las instituciones. Dos procesos son especialmente importantes. El desarrollo de los "localismos" y "regionalismos", que tienen substrato cultural y político, reforzado por instituciones (federalismo, autonomías, descentralización) y el otro proceso es el auge del multiculturalismo, o la necesidad de articular la existencia de grupos sociales con elementos fuertes de identidad específica.
Nos encontramos pues ante la paradoja que un Estado debilitado, del cual se puede discutir su carácter "nacional", que ha perdido competencias constituyentes de su soberanía y con una capacidad de regulación económica reducida, es el único que puede consolidar y ampliar la "ciudadanía".

Sin negar la necesidad de plantear en el ámbito estatal estas exigencias parece lógico también proponer a los nuevos ámbitos políticos, tanto los supraestatales (como la Unión Europea) como a los subestatales (regiones y municipios) la regulación, la protección y la ampliación de la ciudadanía.
La crisis de representatividad que aqueja hoy al sistema político estatal y a los partidos no debiera agravarse hoy a nivel europeo. Al contrario. Es un desafío a la innovación democrática, que tenga en cuenta los nuevos actores sociales, las nuevas problemáticas y las nuevas posibilidades de participación.

Jordi Borja
Urbanista.

Nota del autor: Para la elaboración de este artículo nos hemos basado, principalmente, en el Informe sobre "La ciudadanía europea: participación y derechos cívicos y sociales", documento preparado por un equipo europeo coordinado por el autor y Valerie Peugot (Asociación Europa 99) y con la colaboración de Roger Sunyer, destinado a las Eurociudades. El Informe será debatido en la próxima Asamblea de las Eurociudades (en la que participan las 70-80 principales ciudades europeas) que se celebrará este octubre en Lille (Francia). Un planteamiento más amplio del tema puede encontrarse en el libro de Manuel Castells y Jordi Borja: Local y Global. Taurus, 1997 y Earthscan, 1997, así como el tercer volumen de la obra de Manuel Castells: La Era de la Información. Fin de milenio. Alianza Editorial, 1998.