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Descentralizacion y Municipios en America Latina 1. INTRODUCCION: NECESIDADES DE SISTEMAS DE INFORMACION DE LOS GOBIERNOS
LOCALES En América Latina se han iniciado procesos de cambio que propugnan transferencia de competencias hacia los municipios, las cuales hacen que la capacidad de gestión se vea alterada. Por otro lado, esa capacidad de gestión ha estado limitada históricamente en nuestros gobiernos locales, llegándose a situaciones críticas en las que muchas de ellas ni siquiera cuentan con una aceptable plataforma para recaudar sus impuestos y, menos aún, manejar sus potencialidades reales en cada materia. Si en el uso de las competencias los gobiernos locales se encuentran con limitaciones, a pesar de tratarse de obligaciones normales de ese nivel de gobierno, más restricciones existirán en relación a nuevos procesos tales como los de participación ciudadana en las formas de gestión, o las tendencias de formas asociativas para promover la gobernabilidad local. Por lo antes planteado, es necesario revisar el estado del arte de los gobiernos municipales en materia competicional, sus tendencias, las capacidades de gestión y los escenarios en materia de descentralización, procesos que vinculados con las características poblacionales de los municipios latinoamericanos, ayuden a vislumbrar necesidades en cuanto a la generación y manejo de información, con lo cual puedan mejorarse las capacidades de las decisiones para actuar sobre cada territorio. Evaluar los anteriores asuntos es el objetivo del presente trabajo. Su alcance es limitado ya que se estructuró en un corto tiempo a partir de fuentes secundarias disponibles en el CLAD y, fundamentalmente, su contenido apunta a convertirse en insumo de análisis más profundos, cuando se evalúen casos específicos de gobiernos locales. Para estructurar el documento, se revisó información de una muestra representativa de diecinueve naciones latinoamericanas. Sobre ellas se evaluó la situación político-administrativa tomando como marco referencial las constituciones nacionales o políticas que definen la organización territorial. A su vez, para cada país, se analizó la distribución poblacional que poseen los municipios, a fin de visualizar las diferencias en cuanto al tamaño poblacional y sus posibilidades de generación de recursos, de asunción de competencias y de responsabilidades y prestación de servicios, entre otros aspectos que guardan estrecha relación con el grado de desarrollo, transferencia y modernización de los gobiernos locales. El complejo marco de competencias y funciones de las municipalidades, establecidas en constituciones, códigos, leyes y ordenanzas que regulan el gobierno local, así como las crecientes presiones y exigencias de la propia comunidad, han ensanchado la brecha entre la gestión y la demanda lo que ubica a los gobiernos locales latinoamericanos en la urgencia de mejorar su base decisional. En este contexto, se ha profundizado en el comportamiento de los servicios sociales que, parcial o totalmente, asumen los municipios. Servicios como educación, salud, vivienda, seguridad, saneamiento ambiental, transporte, nutrición, bienestar social y recreación, han sido evaluados a partir de la diferenciación de funciones que realizan los diferentes niveles de gobierno. Gran parte de la información utilizada para el desarrollo de este último aspecto, proviene del documento del CLAD, todavía en elaboración, denominado "Municipalización de los Servicios Sociales en América Latina". Una variable relevante dentro del análisis de la información y la capacidad de gestión, son las finanzas municipales, las fuentes de ingreso, la base impositiva y la capacidad de recaudación. Sobre este tema se evalúan, a grosso modo, las capacidades actuales lo que permite derivar conclusiones parciales acerca de la información requerida en esta materia. En líneas generales, se han abordado elementos propios de la gestión municipal en el marco de las experiencias y procesos de cambios de algunos países de América Latina. A pesar de las diferenciaciones entre países y por consiguiente entre los municipios, es factible vislumbrar necesidades comunes en materia de información para el mejoramiento del sistema de decisiones municipales. Mostrar un marco global del asunto, es la pretensión del presente documento. 2. GOBIERNOS LOCALES: BASE CONSTITUCIONAL Y DISTRIBUCION POBLACIONAL
En este aspecto, valdría la pena mencionar el caso de Chile el cual inició su proceso de descentralización desde 1980, y es en el año 92 cuando se procede a elegir los alcaldes sin la intervención del gobierno nacional, quien en la figura del presidente descansó siempre la elección de estas autoridades. Honduras por ejemplo aprobó recientemente la elección separada de presidente, diputados y alcaldes, sin embargo, a pesar de implementarse la normativa para las elecciones del año 93, todavía persiste el antiguo sistema. En Nicaragua todavía la elección de alcaldes es indirecta. Para 1994 Panamáestá eligiendo sus alcaldes, después de largo tiempo. En Colombia la Constitución de 1991 aprobó la elección libre de gobernadores. Venezuela eligió por primera vez en 1989 sus gobiernos estadales y municipales. Otro caso interesante es el de Brasil, el cual tiene una amplia trayectoria en materia de autonomía municipal, ya que las autoridades de los municipios dictan sus regulaciones con carácter de ley y no tienen que rendir cuenta de su gestión a ningún cuerpo superior, porque el Concejo Municipal puede rechazar la opinión de los órganos superiores. Como puede observarse en el Apéndice No. 2, es amplio el panorama jurídico que sustenta y delimita tanto las formas de gobierno local, como las transferencias en el marco del proceso de descentralización. Es importante resaltar el hecho de que en 14 de los 19 países estudiados, se cuenta con reformas constitucionales recientes que datan de hace no más de 12 años. En varias de ellas, como en los casos de Venezuela, Colombia o México,
se han introducido reformas municipales en cuanto a su base constitucional
o a las leyes orgánicas que rigen el gobierno local. Ahora bien,
a pesar de las tendencias de descentralización y de elección
directa de autoridades locales evidentes en los países latinoamericanos,
es importante resaltar que existe un rezago con respecto a la profundización
de la democracia real por la vía de los mecanismos de participación.
En este sentido, en la revisión constitucional efectuada, no se
evidenciaron cambios sustantivos en la base de participación social
en la gestión de los gobiernos locales. Más allá
de la que ya es tradicional como los cabildos abiertos o la introducción
tímida de referéndum, no se encuentran nuevas formas que
incorporen a la sociedad organizada en el diseño de políticas
y programas, en su supervisión y control o en su ejecución
directa. El anterior resultado, a la luz de detectar las bases de información
para la gestión local, recomienda un análisis más
detallado de dicha variable. Sería conveniente evaluar casos específicos
de países que, como Colombia, han profundizado la gestión
municipal y, a juzgar por noticias aisladas, están surgiendo mecanismos
de vinculación gobierno-población. Es esta una primera recomendación,
a partir del estudio general que se realiza. 2.2. De cuál Municipio hablamos? En los 19 países estudiados, existe un total de 14.028 municipalidades con marcadas diferenciaciones: países con una gran cantidad de municipios como Brasil (4.974), Perú (1.183), Colombia (1.027), México (2.389) y Argentina (1.658), representan el 80,1% del total. Por otro lado, encontramos países pequeños como Costa Rica, Uruguay o Panamá con 81,68 y 19 municipios, respectivamente (Cuadro No. 1). En otro orden de ideas, la gran mayoría de los municipios latinoamericanos concentran poblaciones menores a 100.000 habitantes. En efecto, el 74,86% de municipios (10.429) posee menos de 20.000 habitantes y el 20,87% de estas unidades municipales (2.907) mantiene poblaciones entre 20.000 y 100.000 habitantes. Por contraste, sólo 5 municipios poseen poblaciones mayores a 2,5 millones. Este resultado es significativo a la luz del tema objeto del presente documento. El 95,73% de los gobiernos locales de América Latina ejerce su jurisdicción sobre pequeños grupos poblacionales. Ello representa una ventaja en cuanto a la base de información que debe manejar para sus decisiones y desempeño de la gestión. Tal situación nos indica la posibilidad de desarrollar metodologías expeditas de empadronamiento de múltiple uso y frecuencia, que permitan mantener actualizados los datos acerca de: - Población. - Actividades económicas. - Necesidades poblacionales. Caso aparte sería el esfuerzo de base informativa para gobernar con población superior a los 100.000. La complejidad es creciente y la dificultad de actualización informativa es evidente. Sin embargo, cuando se analiza la base económica que sustenta a los gobiernos locales latinoamericanos, las variables cambian de sentido: el 95,73% de ellos es débil en su capacidad de generar ingresos y sólo un reducido grupo cuenta con esas potencialidades. El Cuadro No. 2, nos ayudará a completar la visión del municipio de América Latina. Los municipios con poblaciones menores o iguales a 100 mil habitantes y que representan más del 95% de los gobiernos locales de América Latina, concentran más del 50% de su población. Se trata de municipios pequeños, con escasos recursos en materia de recaudación económica para atender las demandas de servicios complejos, como ya se señalara. Por el contrario, los municipios con poblaciones mayores a 500 mil habitantes (tan sólo 105) concentran el 26,5% de la población. Sin embargo, como todos ya sabemos, la atención principal del modelo centralista del Estado latinoamericano se ha centrado en estos 105 municipios detentores de la gran base económica urbana. Esa es nuestra realidad que se refleja en agudos problemas de ciudades como Bogotá, Lima, Caracas, Buenos Aires, Río de Janeiro o Ciudad de México. En el medio de estos polos se encuentran 490 municipios con población
entre 100.000 y 500.000 donde reside casi el 21% de la población
total de los países latinoamericanos analizados. Estos representan,
como el caso de Venezuela, Colombia, México, a ciudades intermedias
que potencialmente ofrecerán una base económica alternativa
a las grandes concentraciones y que, estratégicamente, podrían
ser objeto de un fortalecimiento de su capacidad de gestión y,
con ello, de sus sistemas de información. En consecuencia, casi
el 74% de la población latinoamericana, se encuentra vinculada
a municipalidades, menores de 500.000 habitantes. Ello plantea una realidad
de servicios públicos a una escala pequeña y mediana que
requeriría una atención especial en términos de la
descentralización y el apoyo por parte de los gobiernos centrales.
Por el contrario, sólo el 26% de la población reside en
municipalidades superiores a los 500.000 habitantes, es decir, en las
grandes ciudades latinoamericanas donde, a partir de la lógica
del modelo centralista de Estado, se han concentrado las mayores inversiones
y desarrollado las economías de escala que sustentan las rentas
municipales. La anterior dualidad remite a una reflexión sobre
el futuro de los gobiernos locales y sus posibilidades reales de asumir
con eficacia y eficiencia la prestación de servicios a la población.
2.3 Conclusiones parciales Esta prestación de servicios, se encuentra
supeditada al ejercicio de las competencias que le confieren al municipio
las normas jurídicas vigentes. En el siguiente capítulo
se abordará este tema. 3. MARCO LEGAL DE LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES 1.-Aprobar su organización interna y su presupuesto. También es el caso de las Constituciones de Brasil en su artículo 30º; Venezuela, artículo 30º; Colombia, artículo 311º, donde se especifica lo que le corresponde realizar al municipio para cada uno de los casos señalados. Por el contrario podemos mencionar otras constituciones como por ejemplo la de Argentina, El Salvador o Cuba que no aluden directamente las potestades que tienen sus municipios. En el caso de Argentina, cada provincia tiene sus respectivas leyes orgánicas por las cuales se rigen las municipalidades donde se especifican las competencias. (Ver Apéndice 2). La Ley No. 5.361, de la Provincia de Santiago del Estero, por ejemplo, en Argentina en su artículo 17º establece que "Las funciones de las municipalidades, se dividirán en los siguientes ramos: hacienda, seguridad, obras y servicios públicos, moralidad, beneficencia y cultura, salud pública e higiene y se ejercerá sobre las personas, cosas o formas de actividad que se encuentren comprendidas dentro de la jurisdicción comunal, sin perjuicio de las concurrentes con la provincia, la nación u otros municipios...". · En Colombia por ejemplo, la Ley 60 en su artículo 2º establece que ".... corresponde a los municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales así: 1. En el sector educativo. -Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria, secundaria y media. -Financiar las inversiones necesarias e infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento... -Ejercer la inspección y vigilancia, la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. 2. En el área de la salud. - realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, asegurar y financiar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del primer nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente a través de sus dependencias o entidades descentralizadas. - los municipios pueden prestar servicios correspondientes al segundo y tercer nivel de atención en salud, siempre y cuando su capacidad científica, tecnológica, financiera y administrativa se lo permita... 3. En el sector de agua potable y saneamiento básico. - asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural... 4.En materia de vivienda. - con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario, promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de interés social.... También se señalan leyes referidas a convenios entre los estados o departamentos con las municipalidades, así como las de régimen electoral que determinan las autoridades a nivel de estas dependencias, gobernadores y alcaldes. De esta manera, puede afirmarse que, formalmente, es amplio el escenario de los gobiernos locales en materia de competencias. Estas, de manera resumida, se presentan para cada país. En él se contemplan servicios y actividades públicas de carácter local, comprendidas dentro del marco general de competencias que deben asumir los municipios, no constituyendo un inventario exhaustivo de atribuciones. Bajo esta perspectiva, los gobiernos locales deben asumir obligaciones básicas de servicios públicos comunales, no pudiéndose delimitar con exactitud dónde comienzan y dónde terminan las funciones de cada nivel de gobierno para ejercer los servicios. Uno de los elementos comunes a los gobiernos locales latinoamericanos, es su vinculación a servicios locales como agua, luz eléctrica, saneamiento, transporte, aseo, mantenimiento de calles, avenidas, parques, plazas, monumentos, cultura, recreación, ornato o abastecimiento de alimentos de primera necesidad. Otros servicios de mayor complejidad, son compartidos con otros niveles de gobierno y su incidencia en el municipio es mucho menor. Tales son los casos de educación, salud, planeamiento o urbanismo, donde el gobierno nacional controla la mayoría de las funciones. Esta fuerte centralización de competencias en manos del gobierno nacional, es una condición generalizada en casi todos los países de América Latina. Así, a pesar de que el Cuadro No. 3 pareciera indicar la presencia activa de los gobiernos locales en todas las áreas allí señaladas, la realidad del asunto es que ésos se encuentran supeditados, legalmente, a la promoción de actividades y programas específicos en los sectores salud, educación, bienestar social y programas sociales, por ejemplo, en coordinación con el gobierno central, quien dicta los mecanismos e instrumentos de control delimitando la inserción de los distintos niveles de gobierno en el servicio. Igualmente ocurre con la prestación y fomento de viviendas o los planes de desarrollo urbano, que deben ser formulados de acuerdo a normativas y procedimientos reglamentados y establecidos por el poder nacional. A la luz de la información obtenida acerca del marco legal de las competencias de los gobiernos locales de América Latina, se evidencia la importancia de desarrollar una base de información más sólida que facilite el seguimiento de los procesos de cambio en el marco competicional. Al respecto, y vinculado a las tendencias descentralizadoras que inciden en los gobiernos locales es posible formular las siguientes conclusiones parciales. a .Son evidentes las atribuciones que la base legal le confiere a los municipios de América Latina. Esa situación es independiente de si se trata de un Estado Unitario o Federal. Sin embargo, en los hechos, la mayoría de tales competencias son débiles pues las mismas fueron asumidas históricamente por el poder central. Los servicios nacionales como educación, salud, vivienda, electricidad, telefonía o seguridad, se catalogan en esta situación. b. A partir de la aparición de las tendencias descentralizadoras en América Latina, sobre todo a partir de la segunda mitad de los ochenta, se han generado procesos de cambio en los que los municipios han ido asumiendo las responsabilidades en las competencias que otrora les asignara el marco legal. Al respecto no se cuenta con una base informativa sólida que dé cuenta del alcance de las tendencias. Es éste un tema para analizar en una aproximación más profunda. c. El proceso de descentralización y los cambios en el marco legal competicional, ha permitido la reorganización de viejas estructuras político-administrativas y la revisión de la amplia base legal que sustenta las competencias, dando como resultado la asignación de mayores atribuciones y de recursos a los municipios. Es menester revisar casos particulares en relación a los servicios sociales que se prestan a la comunidad. En el siguiente capítulo se abordará este tema con detalle. 4. LA SITUACION DE LOS MUNICIPIOS EN LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS
SOCIALES Para dicho seminario, a cada país se le solicitó el llenado de un cuestionario previo sobre la situación general de la intervención de sus municipios en los servicios sociales, documento que fuera entregado en la oportunidad del evento. Esos resultados fueron procesados por el CLAD durante el período
Diciembre 1993-Diciembre 1994, dando como resultado un reciente documento
analítico sobre el tema próximo a publicarse. De este documento
hemos procesado una síntesis de algunos aspectos que se consideran
relevantes para el presente trabajo, los cuales se exponen en los capítulos
4, 5 y 6. En este capítulo 4, se mostrará una visión
general de cómo es la distribución de estas competencias
en los diferentes niveles de gobierno y cuál es el papel del municipio
en cada uno de estos servicios, tomando como referencia cuatro (4) variables
a saber: 4.1. Educación La determinación de políticas globales
para los servicios de educación primaria, secundaria y superior,
se encuentra concentrada en el gobierno nacional. Este ha sido el comportamiento
histórico y la tendencia es a mantenerse, aun en el proceso de
descentralización. Dicho de otra manera, la descentralización
del servicio educativo refuerza, como contrapeso, el ejercicio de la formulación
en el gobierno central. En otro sentido, de la observación de los
gráficos 1, 2 y 3 se concluye la elevada incidencia del gobierno
central en la planificación de la educación en general;
sin embargo, en los servicios de educación primaria, el gobierno
municipal comparte dicha función con los demás niveles de
gobierno. También la función de financiamiento es ejercida
mayormente por el gobierno central y es muy poca la injerencia del gobierno
municipal, particularmente en la educación media y superior. Por
el contrario, en la función de ejecución del servicio educativo
se constató una mayor participación del gobierno municipal,
lo cual se evidencia en la educación primaria. En tal sentido,
es importante citar casos como el de Chile donde se han introducido importantes
cambios en materia de educación, a partir de los cuales los municipios
reciben subsidios en esta área, y como unidades operativas son
libres de montar con sus propios recursos, centros de educación.
Producto de tales decisiones, en Chile el 64% de los planteles de educación
y el 58% de la población son atendidos por el gobierno municipal.
Por su parte, en Brasil los sistemas de educación a nivel municipal
alcanzan a cubrir el 33% de todos los estudiantes preescolares, el 30%
de los de escuelas primarias, el 4% de los estudiantes de secundarias
y el 5% de los de educación superior. A su vez, en el medio rural
los municipios atienden el 74% de toda la matrícula primaria. 4.2. Salud Al igual que en educación, en los servicios de salud las funciones de determinación de políticas y de planificación están fuertemente centralizadas por el gobierno nacional (90%). Sólo en la planificación del servicio de atención primaria, el gobierno municipal tiene alguna participación, la cual es compartida con el gobierno estadal. En cuanto a la función de financiamiento, se observa una mayor participación de los gobiernos estadales y municipales, sobre todo, en los servicios ambulatorios. El panorama mejora notablemente en la prestación del servicio de salud a nivel de atención primaria y ambulatorios, en los cuales la participación del municipio es destacada. Países como Brasil, México, Chile, Perú o Colombia han iniciado un proceso de transformación en el sector, en diferentes vertientes e intensidad. Por ejemplo en Chile, al igual que para el sistema educativo, la atención primaria a nivel municipal recibe subsidios y los gobiernos locales pueden crear libremente con sus recursos unidades de salud. A su vez, los consultorios rurales y urbanos están en manos del gobierno municipal en un 100% y 91%, respectivamente. En el caso de Brasil, "... el Sistema Unico de Salud-SUS, ha involucrado todas las fases de planificación a diferentes niveles de agregación territorial. A través de una decisión compartida entre el Ministerio de Salud y los estados, se asignan los montos para invertir de acuerdo a la programación de cada uno. El gobierno central se encarga del financiamiento a través del impuesto sobre nóminas de pago y los estados a su vez sirven de intermediarios financieros para los municipios. Los médicos y funcionarios de salud han sido transferidos a los estados y municipios aunque siguen cobrando por la nómina de pagos federal. Las unidades básicas (médicos y clínicas) y los hospitales regionales descansan en los estados y municipios. El requerimiento de la programación y la coordinación entre los niveles territoriales, es llevada a cabo por un Consejo Nacional instituido para ello....". En Colombia se reestructuró el Sistema Nacional de Salud mediante
la Ley 10 de 1990, donde se le asigna a los municipios la atención
básica de salud, quedando los departamentos como responsables de
los hospitales regionales y especializados. De acuerdo con la Ley 60 de
1993, "... los municipios pueden prestar servicios correspondientes
al segundo y tercer nivel de atención en salud, siempre y cuando
su capacidad científica, tecnológica, financiera y administrativa
se lo permitan y garanticen debidamente la prestación de los servicios
y las acciones de salud que le corresponden previo acuerdo con el respectivo
departamento...". En México, específicamente en la
provincia de Tabasco, se ha puesto en práctica el sistema estadal
de salud, el cual integra las 17 jurisdicciones sanitarias con sus17 municipios,
funcionando bajo el concepto de sistemas locales de salud, siendo la entidad
del municipio la responsable del servicio. En líneas generales,
varios son los países latinoamericanos que han iniciado un proceso
de transformación en el sector salud. La tendencia es hacia una
mayor descentralización de los servicios, sobre todo en los referidos
a la atención primaria. 4.3. Vivienda El servicio de vivienda se encuentra muy ligado a los gobiernos
estadales y municipales, quienes participan tanto en la determinación
de políticas, la planificación, el financiamiento y la ejecución
del servicio, tal como se aprecia en el Gráfico No. 7. En tal sentido,
los ciudadanos con escasos recursos acuden al municipio como mayor poseedor
de ejidos, en busca de tierras para construir sus viviendas. También
los gobiernos estadales, por la creciente demanda por parte de la población,
han creado sus políticas de financiamiento con recursos de la propia
entidad y otorgan a la población los insumos necesarios para la
construcción de sus viviendas a través de programas implementados
por organismos creados para tales fines. En el caso de Venezuela, por
ejemplo, los municipios de ciudades intermedias y grandes poseen políticas
propias de desarrollo de viviendas y, a su vez, los gobiernos estadales
han creado entre 1990-1994, 15 institutos regionales para atender la demanda
territorial de viviendas. 4.4 Seguridad personal Muchos países han otorgado legalmente la
ejecución de este servicio a los gobiernos municipales, a través
de la creacción de policías locales. Es así como
se registran experiencias de municipios que han creado sus propios organismos
de seguridad, presionados por la fuerte demanda de la población
afectada por la inseguridad personal aunado a la poca efectividad de los
cuerpos de seguridad nacional. En el caso de Venezuela se han creado recientemente
8 policías municipales las cuales forman a su personal con una
concepción diferente del régimen militarizado tradicionalista,
creando un respeto hacia la ciudadanía. A sus miembros se les otorgan
amplios beneficios socio-económicos como una forma de reconocimiento
ante la labor social que prestan y se crea, a su vez, una estrecha vinculación
entre policía y ciudadano para buscar juntos la solución
de los problemas. También en Colombia, Brasil o México existe
la tendencia a la creación de cuerpos municipales de seguridad,
situación que se da irreversible ante la creciente complejidad
de los centros urbanos latinoamericanos. 4.5. Saneamiento ambiental El saneamiento ambiental es una de las áreas
de servicios públicos más asociadas a la gestión
municipal. Tradicionalmente, los concejos municipales latinoamericanos
han asumido en su totalidad la recolección y disposición
de los desechos sólidos, así como también la prestación
del servicio del agua. En materia de servicios de acueductos, cloacas,
drenajes y desechos sólidos, estos gobiernos asumen la mayor proporción
de la función de financiamiento y ejecución, compartiendo
las funciones de planificación y determinación de políticas
con el gobierno central, tal como se aprecia en los Gráficos Nos.
9, 10, 11 y 12. Para el caso de desechos sólidos, específicamente,
el servicio es planificado, financiado y ejecutado en más de un
50% por la municipalidad en forma exclusiva. En las ciudades medianas
y grandes de América Latina, ha surgido la tendencia a la creación
de asociaciones o mancomunidades para enfrentar este tipo de servicios
tanto porsu complejidad como por la claridad que ha imperado en cuanto
a la casi exclusividad de saneamiento ambiental como área municipal. 4.6. Bienestar social Entendiéndose el bienestar social como un
conjunto de programas y políticas sociales que buscan equilibrios
sociales atendiendo a los sectores más pobres de la población,
la responsabilidad de determinación de políticas, planificación
y financiamiento son prácticamente exclusividad del gobierno nacional
en los países latinoamericanos. A pesar de casos como el de México,
donde se ha propuesto la descentralización de esta competencia,
o Venezuela y Colombia donde se desarrollan programas sociales propios
de los estados y municipios para cubrir en parte la fuerte demanda social,
la situación dominante es la antes citada. Sin embargo es conveniente
resaltar que en el plano propiamente de la ejecución de los servicios
de bienestar social, se hacen presentes los gobiernos municipales y estadales.
En todos los ayuntamientos latinoamericanos se utilizan, bajo diferentes
denominaciones, programas de vida social directa, desde la entrega de
dinero hasta el apoyo alimentario y en algunos casos se utilizan programas
crediticios. Ante la importancia de este tipo de respuesta por parte del
gobierno local, sería interesante profundizar en los casos de gestión
específicos para derivar lecciones en esta materia. 4.7. Transporte El Gráfico No. 14 muestra que tanto en la determinación
de políticas como en la planificación del servicio de transporte,
los gobiernos estaduales y especialmente las municipalidades tienen poca
responsabilidad. Su mayor incidencia está en las funciones de financiamiento
y ejecución del servicio, las cuales son compartidas con el gobierno
central. Generalmente, las políticas del nivel central están
mayormente dirigidas al transporte aéreo, marítimo o ferroviario
quedando en el gobierno municipal la responsabilidad del transporte urbano
e interurbano, el cual representa una renta dentro de su base financiera,
razón por la cual se observa una activa participación de
las alcaldías en la prestación del servicio. Efectivamente,
las ciudades intermedias y los grandes centros urbanos latinoamericanos
cuentan con regulaciones y prestación de servicios municipales
en esta materia. Es tradición, por ejemplo, la fijación
de tarifas del transporte y cesión de rutas por parte de las municipalidades.
Pudiera afirmarse que estas últimas funciones identifican a la
gestión de los gobiernos locales. 4.8. Nutrición En materia de nutrición los resultados reflejan
una elevada concentración de las funciones de fijación de
políticas, planificación y financiamiento en el gobierno
central. La competencia municipal está asociada, básicamente
a la prestación del servicio, la cual es compartida con el nivel
central y los gobiernos estadales. Se conocen experiencias puntuales de
la intervención del municipio en programas nutricionales delegados
por el nivel central, como sería la distribución de alimentos
o cestas básicas de comida. También existen éstos
asociados a programas de atención primaria en salud a través
de centros de atención y recuperación nutricional en zonas
de barriadas en situación precaria. Sin embargo, no es este servicio
una intervención normal en el gobierno municipal. 4.9. Recreación Los servicios de recreación están muy ligados a los gobiernos municipales, quienes han venido asumiendo, en buena medida, funciones de determinación de políticas así como de planificación, financiamiento y ejecución de los servicios. Este comportamiento es casi tradicional para las municipalidades que participan activamente en la organización de fiestas patronales, en la regulación de espectáculos de orden público, construcción de parques, plazas, paseos peatonales y otros sitios de recreación para la colectividad, contribuyendo también con el embellecimiento de los sitios históricos de ciudades y pueblos. Igualmente, y de manera activa en los tiempos recientes, los gobiernos locales vienen fomentando el turismo local a través del acondicionamiento de sitios y servicios para tales fines, representando esta actividad un medio de ingresos para el gobierno local. En general, del análisis anterior se observa como los gobiernos municipales poseen presencia puntual o destacada en los servicios sociales aludidos. La realidad de las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en América Latina es harto compleja, toda vez que existen realidades particulares que, como en el caso de Chile, han determinado un traspaso de los servicios educativos primarios al municipio o, como en Colombia donde la reforma institucional impulsó el traspaso de los servicios de atención primaria en salud hacia el gobierno local. En términos globales, la información obtenida por intermedio de los indicadores manejados en el estudio del CLAD ya citado, indica una clara situación de concentración en el gobierno central de las funciones que determinan las políticas y establecen la base financiera. Por el contrario, se percibe una mayor apertura a la participación del municipio en la ejecución de los servicios sociales, bien por delegación central, por traspaso formal de competencias o, como en el caso del saneamiento ambiental, por tradición de gestión. Un mayor detalle sobre la realidad de esas funciones por nivel de gobierno, debe ser prioridad como base de información para las decisiones de los gobiernos municipales de América Latina. Contar con esta información a nivel de casos específicos, permitiría perfilar áreas de actuación competitivas para el municipio. 6. RECURSOS FINANCIEROS DE LOS MUNICIPIOS 6.1. Origen de las finanzas En términos generales los municipios cuentan con dos fuentes básicas de ingreso: aquella que emana de otro nivel de gobierno y la determinada por el cobro de tarifas, impuestos o tributos propios de cada municipio, tal como los señalan los códigos y leyes referidas en capítulos anteriores. Los ingresos ordinarios, que como su nombre lo indica son obtenidos regularmente, pueden ser percibidos a través de impuestos, tasas, cobro de servicios públicos, ingresos patrimoniales e ingresos de transferencias regulares como lo es en Venezuela el Situado Municipal. Por su parte los ingresos extraordinarios provienen de la venta de bienes -propiedad de municipios-, las contribuciones, los aportes especiales y otros que ingresan por alguna otra vía de forma eventual. Con base en las consideraciones anteriores, el CLAD evaluóel origen de las finanzas correspondientes a los servicios sociales de los 16 países latinoamericanos mencionados anteriormente. La información contenida en el Cuadro No. 5, revela que la principal fuente de ingreso que soporta los servicios sociales de los municipios latinoamericanos, es la transferencia que emana del gobierno central. Los valores de medición comprendidos entre 0-5, determinan cómo esos recursos provenientes del gobierno central fueron valorados por un índice promedio de 3,16, siendo éste el más alto índice obtenido. La segunda fuente importante para estos servicios son los tributos cuyo índice promedio se sitúa en 2,17 bastante distante del anterior tipo de ingreso. Seguidamente, y con mucha menor relevancia, se encuentran las tarifas con un índice de 1,41. Las tarifas o contribuciones que pagan los ciudadanos por la prestación de ciertos servicios por parte del municipio, por lo general no son actualizadas. Por su parte los ingresos patrimoniales, como por ejemplo las recaudaciones por arrendamiento de ejidos, inmuebles, explotación de minerales, interés o dividendos tampoco representan una fuente relevante de ingresos para las municipalidades. Este comportamiento lo evidencian los ingresos extraordinarios, siendo los de venta de inmuebles los que tienen alguna significación para los municipios. En relación a los servicios públicos pudiera decirse que en la mayoría de los casos los municipios no mantienen un sistema impositivo eficiente y los costos de administración de estos servicios superan la capacidad de recaudación de los mismos, circunstancias que los lleva a depender de las transferencias por parte del gobierno central, como la mayor fuente de ingresos para solventarlos, tal como ya se advirtiera. Finalmente, la transferencia de los gobiernos estadales o departamentales hacia el municipal obtuvieron un valor promedio de 1, siendo ésta la fuentre de recursos de menor ponderación en la serie. Si se analiza el origen de las finanzas por tipo de servicios,encontraremos que para los tres niveles de educación, los servicios de salud, de seguridad, vivienda, bienestar, transporte y recreación, la transferencia del gobierno central es determinante, mostrando la educación y la vivienda primaria la más alta dependencia. Sin embargo en el caso de los ambulatorios, los tributos también son una valiosa fuente de recursos después de los transferidos por el gobierno central, representando una excepción a la anterior regla. Muy por el contrario, los servicios de saneamiento -acueducto, cloacas, drenajes y desechos sólidos- reflejan un comportamiento totalmente diferente a los anteriores. En estos casos, las principales fuentes de ingresos las constituyen los tributos y las tarifas, superando en promedio la dependencia de los recursos centrales. Este resultado es coherente con la tradición de los gobiernos locales en el manejo de estos servicios. Lo mismo puede afirmarse para los servicios de recreación en los cuales se observa que la fuente de financiamiento más importante es en primer lugar el tributo con un índice de 2,46, superando a los recursos centrales que fueron ponderados con un valor de 2. Las demás fuentes de recursos son casi inexistentes a juzgar
por sus valores (0,6-0,8), situación que no resulta extraña
puesto que este servicio tradicionalmente municipal, no cuenta con recursos
estadales importantes y el cobro de tarifas, como por ejemplo las de espectáculos
públicos, no generan mayores ingresos al municipio. A pesar del
predominio declarado por los 16 países acerca de las transferencias
centrales como principal opción financiera de los gobiernos locales
latinoamericanos, se evidencian diferencias sustantivas cuando se tratan
los servicios por separado. Este resultado puede representar comportamientos
específicos que ameritarían análisis detallados;
esta vía sería la idónea para el desarrollo de sistemas
de información como base para las decisiones municipales. El anterior
estudio del origen de los fondos se complementa con la incorporación
de las características de los mecanismos recaudatorios de nuestros
municipios. De forma general, este tema se expone a continuación.
6.2. Capacidad de recaudación Las posibilidades reales de captación de los ingresos, una vez que el municipio determina las tarifas, tributos o impuestos en su jurisdicción, dependen en grado sumo de la capacidad instalada que posea para, efectivamente, determinar el número de contribuyentes, los sistemas para emitir las correspondientes facturas y, finalmente, hacer efectivo el cobro. Es de vieja data la situación en la que los gobiernos locales dejan de percibir los ingresos que legítimamente les corresponde, por no haber desarrollado tales capacidades. En ellas se impone el lema según el cual no es que la población sea mala pagadora sino que los municipios son malos cobradores. Para los 16 países de la muestra ya señalados, se solicitó
una evaluación muy general expresada en los resultados del Cuadro
No. 6. A tales efectos se señalaron cuáles situaciones eran
predominantes en el universo de sus municipios; dichas situaciones corresponden
al cruce de las variables de la matriz del Cuadro No. 6, según
las siguientes definiciones: (a) Catastro actualizado: se refiere a la disponibilidad de una ubicación
física de todos los inmuebles, comercios, industrias y tierras
en la jurisdicción del respectivo municipio. El Cuadro No. 6 muestra los mecanismos mayormente utilizados en la recaudación
de impuestos, tarifas o tasas en contraste con la situación que
presenta cada uno de estos elementos en los países evaluados. A
continuación se muestran algunos de los resultados: (a) Del total de países que comprenden la muestra (16), sólo
7 poseen catastros actualizados que funcionan al día; 10 registraron
tener mecanismos manuales y 10 no cuentan con mecanismos adecuados ante
la situación que deben enfrentar. (b) Resultados como éstos evidencian los fuertes problemas que
presenta gran parte de los municipios en materia de registro de bienes
físicos e inmuebles ubicados en su área de influencia; esto,
por supuesto, impide un control real de los contribuyentes que deben pagar
los impuestos inmobiliarios urbanos. Es lógico pensar en la limitante
que significan los sistemas de información, ya que tecnologías
sencillas resultan insuficientes para aquellos municipios con poblaciones
con más de 100.000 habitantes, lo que exige bases de datos muy
avanzadas para mantener los registros actualizados. En todo caso valdría
la pena adoptar algún tipo de tecnología para actualizar
los registros, ya que un control adecuado de éstos conlleva a una
eficiente captura de ingresos municipales. (c) En cuanto a los registros de contribuyentes, 11 de los países
analizados reflejaron tener mecanismos manuales y en 7 simplemente no
son adecuados. Como se comentara anteriormente, la inexistencia de un
catastro completo impide, a su vez, conocer la totalidad de los contribuyentes.
Por ejemplo, no se registran muchas veces establecimientos comerciales
que funcionan ilegalmente y que no cumplen con los pagos de industria
y comercio por estar en otras zonas distintas a la ubicación que
les corresponde; esto influye también en la base de ingresos municipales
porque aunque son problemas de zonificación, pudieran cobrarse
impuestos por incumplimiento de ordenanzas. (d) El sistema de facturación en la mayoría de los países
(11) se efectúa manualmente, lo que retrasa su emisión haciendo
más ineficiente la cobranza ante la cantidad de facturas que debe
procesar el municipio. A pesar de esta circunstancia, se puede constatar
que 9 países mantienen al día este sistema y la tendencia
es hacia la automatización del mismo. Los sistemas de cobranza
no escapan de ser ejecutados a través de procedimientos manuales;
12 de los 16 países analizados así los señalan y
en 8 no existen mecanismos adecuados para efectuar los cobros. La estrecha
vinculación que tienen los distintos sistemas hace que cualquier
deficiencia o falla se transmita a todo lo largo de la cadena, limitando
la capacidad de recaudación del municipio e impidiendo posibles
mejoras en la gestión de los mismos. 6.3. Algunas decisiones Huelgan los comentarios sobre la relación existente entre recursos financieros municipales y sistemas de información. Las dificultades manifiestas en cuanto a la dependencia de los municipios de las transferencias del gobierno central, plantea con fuerza la necesidad de disponer de sistemas de información en una doble vertiente: -Aquellos que apoyen al municipio en el manejo de su base económica, desde el registro de los datos hasta la captura y control de los ingresos. -Otro que, funcionando a nivel nacional, pueda apoyar las decisiones para las transferencias de recursos, los cuales dependerían de las diferencias en las bases económicas poblacionales y en las capacidades generadas en los municipios para recaudar y desarrollar proyectos de inversión. La variable financiera es, así, eje en el desarrollo de bases informativas para el mejoramiento de la gestión de los gobiernos locales en América Latina. |